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政府信息公开滥诉问题研究
作者:付勋艳  发布时间:2017-10-11 08:08:39 打印 字号: | |
  一、现状:从“政府的横暴”到“当事人横暴”

  2015年5月1日立案登记制实施开始……截至2015年12月末,全国法院共登记立案994.4万件,同比增长29.54%……人民群众反映比较突出的房屋拆迁、土地征用、政府信息公开等行政诉讼“立案难”问题得到切实解决,行政案件同比增长66.51%①。 激增的行政案件中政府信息公开类案件占了较大比例,同时也出现了部分申请人超过必要合理限度,反复提起诉讼,滥用诉权的现象,导致信息公开制度“脱轨”——立案登记制下信息公开诉讼泛滥,正演变为“第二信访”。

  现阶段信息公开诉讼集中表现有以下方面:1、对征地拆迁补偿安置不服,反复申请信息公开,形成连环诉讼;2、有的以申请信息公开为手段谋取不正当利益;3、有的试图通过政府信息公开解决历史遗留问题;4、有的名为申请政府信息公开实则咨询、信访。其中,最集中的表现是房屋拆迁补偿信息,被申请部门集中在住房保障、规划和建设部门。信息公开俨然成为了公众与政府对话的一条重要渠道,这主要是源于目前政府与公众之间沟通机制 ( 如信访、复议、诉讼等) 不通畅,导致政府信息公开制度承载了过度压力:异化的信息公开呈现出一种申请人资格受限、实体纠纷集中的样态,本致力于增进双方理解提升政府公信力的制度,反而在“利益拉锯”间消磨了彼此的信任——申请人认为行政机关滥用裁量应公开而不公开,实务机关却强调申请人不应滥诉申请权、诉权。以前“政府横暴”民告官难,现在“当事人横暴”——信息公开诉讼被滥用、被异化。

二、剖析:立法模式、诉权保障与公文管理

  1、有放无收的立法模式

  无门槛。《政府信息公开条例》第十三条规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要(简称“三需要”)提出政府信息公开申请,但从立法本意来看,这并非对申请资格的限制。最高人民法院《关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》中,对于“三需要”并不要求申请人证明,而只需作出说明。最高人民法院2010年12月14日作出的《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》明确答复,是否有特殊需要是实体问题,不宜作为原告的主体资格条件。因此,政府信息公开案件不以“三需要”作为限制原告主体资格的条件,已经成为普遍共识。人民法院在对极少数特殊案件根据“三需要”作为限制条件时,也始终以保护当事人合法的知情权为首要原则。这种基本开放式的申请资格规定,为极少数当事人滥用申请权和滥用诉权创造了条件。收费低。《政府信息公开条例》第二十七条规定,行政机关依申请提供政府信息,除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用。提起诉讼仅收取50元诉讼费。低标准收费,本意是为了更好地服务公众,实现良法善治,引导群众通过理性合法方式表达诉求;而从法律经济学角度来看,这样的低收费制度却又失去了其应当担负的调节和分流功能。低标准收费既不区分正常和非正常申请、正常起诉和滥用诉权,结果可能浪费行政与司法资源,增加全体纳税人负担。

  2、“民告官”诉权保障与“官本位”观念之冲突

  全国人大常委会的调研和执法检查发现,虽然我国处于行政纠纷高发阶段,但行政诉讼中却出现了“受案率低、上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、公民胜诉率低、民众服判息诉率低”的现象②。 因此,行政法学界对于行政诉权的讨论主要集中在如何行之有效地建构诉权体系,并予以相应的保障。学者鲜有专门提出防止滥用行政诉权的观点,诉权理论在行政法体系中的出现多是基于强化行政诉权保护的需要③, 对这一概念的研究更多地转化成了扩大受案范围与放宽原告资格的讨论④。 直至2014 年修改《行政诉讼法》之时,如何破解“立案难、审理难、执行难”仍旧是改革呼吁的目标。

  无论是长期浸润于“民可使由之,不可使知之”传统中的政府,还是深受“保守国家秘密和工作秘密”影响的公务人员,都未有足够的能力应对已有萌芽并日渐膨胀的要求监督政府、参与国家行政管理、维护自身权益的普通民众的民主权利的需求 ⑤,《政府信息公开条例》的推动无疑需要一个漫长的过程。政府部门即公开的主体,官本位思想严重导致认识不到位,在社会主义法治建设中并没有意识到政府信息公开是一项刚性要求,从拒绝公开到《条例》出台后的模糊公开、维护性公开、选择性公开都是政府理念陈旧的表现。在公开内容方面,相关行政人员进行选择性公开、模糊公开企图维护本地区、本单位的利益而放弃了实事求是的处事观念,造成信息上的不对等。随着信息化时代的发展,民众的关注情况有所提高,信息维权意识提升,这就导致了要求公开与拒绝公开之间的矛盾愈演愈烈。

  3、无序杂乱的公文管理

  自2012年起,国务院办公厅连续印发年度政府信息公开重点和要点,突出问题导向,推动多个公共领域信息公开。“加强主动公开”已经成为相关文件中的口号式目标。但问题是,究竟应当怎样主动公开?采取怎样的方式公开更有实效?不断增加的数据平台例如政务微博、微信平台究竟是否定位到了不同类信息的准确受众?这些问题从来没有在官方文件当中给出指导性意见。通过各政府门户网站进行检索可以发现,目前的主动公开方式显然是极其“粗放”的。以常德国土资源局门户网站(http://www.cdgt.gov.cn/index.html)为例,通过首页搜索功能,以“常德市集体土地征收补偿”为关键词进行检索(2017年8月1日检索),所得结果至少反映出以下几个方面的问题:(1)各类信息未作区分且不全面。查询范围分为“全部、标题、正文”,排序方式分为“综合”、“相关度”、“时间”,按“标题”与“相关度”搜索后出来的结果仅有两篇:《常德市城区房屋征收补偿相关具体标准》、《常德市直国有直管公房征收与补偿规定》;(2)公文公开形式缺乏有效性。在检索结果下面的“相似文章”中还是可以找到《常德市人民政府关于印发<常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办>的通知》,但是这一文件的公开形式为网页文字,并非正式公文(扫描件)。这种公开形式对于申请人而言几乎无效。就实践来看,大多数相对人至少要求获得正式公文的复印件,所以即便在网站上检索到目标信息还是需要通过申请程序来取得。有许多文件没有字号,申请容易遭遇行政机关“无法检索到政府信息”的情形。另外,通过《中国政府透明度指数报告(2013)》显示,大部分的政府门户网站存在不配置检索目录或仅提供一级目录的情况,对公文缺乏细致的分类管理⑥。 我国大多数政府网站被形象的比喻成“信息贫血症”,网站提供的信息与用户实际的信息需求形成了巨大反差。由此可见,真正滞碍制度功能实现的,或许恰恰是某些不被注意的技术细节——缺乏对公文的系统管理是目前信息公开的一大阻碍。

三、进路:从“规制权利滥用”到“反哺权利保障”

  任何权利都是相对的,都有其行使的限度。在政府信息公开诉讼领域也是如此,规制权力滥用是为了更好的反哺权利保障。

  1、完善政府信息公开条例

  政府信息公开本是一项致力于增进双方理解、提升政府公信力的制度,要达到这一初衷,可以从完善《条例》本身来入手。

  首先,在依申请公开的情况中,一是《条例》所述“特殊需要”并非毫无限制,应该是有事理根据而且为常人所理解。目前司法审查的力度还不宜过大,应将“三需要”与原告资格、受案范围等问题综合起来考虑,原告起诉要求信息公开的权利基础还是因其人身权、财产权等受损事由,一般意义上的民主监督不应纳入。二是《条例》缺乏相应的执行细则,政府自由裁量权较大。《条例》第八条规定,行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。何种情况下公开政府信息会危及社会稳定?没有具体标准,大概只能由被申请机关“自由裁量”。从以往案例来看,公民申请公开被拒的信息多为较为敏感的信息,政府为了避免陷于被动、甚至逃避可能的法律责任,偏向于寻找各种可以站得住脚的理由不公开、选择性公开、维护性公开,因此亟待出台相关配套的实施细则使法规更具操作性。三是《条例》只是国务院颁布的行政法规,法律位阶较低,当与《保密法》、《档案法》相冲突时,自然要“让道”。那么,一方面要使《条例》和《保密法》、《档案法》相衔接,另一方面须提高《条例》的法律位阶,这是信息公开制度建设的法律保障。

  其次,在主动公开方面要扩大范围和频度,从源头上减少依申请公开。一方面,政府机关应当转变观念,树立服务意识,依照《条例》落实细化相关规定和要求,积极主动公开政府信息。另一方面,对于未明确要求公开的信息,只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,不影响“三安全一稳定”,且当事人经常提出公开申请的,行政机关原则上都应主动、及时公开,或者在答复相关申请人的同时,主动通过官方网站、媒体等多种形式及时公开。尤其是要从重点内容上补足现在群众关注度高、公开力度又不够的领域信息,如征地拆迁信息、医疗社保措施、食品药品安全事件等一系列信息,主动公开,澄清疑虑,引导预期,解决矛盾。实践证明,主动公开的多了,依申请公开的就少了,非正常申请难题也就会逐渐消解。

  再次,合理、有效的经济杠杆,是信息公开管理的必要手段。合理的收费制度也是科学配置政府信息资源的重要手段。建立阶梯式收费模式,当个别当事人申请享受的信息公开服务超过了基础数量与范围之后,就应该向政府部门支付继续享受该服务的成本,以保护全体纳税人的权益。

  2、完善滥用诉权法律规制

  在政府信息公开行政案件中,如何避免法院审判从定纷止争的工具沦为重启纷争的“捷径”,这是在立案、审理、判决等过程中需要认真考量、平衡的问题。

党的十八届四中全会决定强调,要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确规定要制裁违法滥诉,强调要加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为。解决此类问题的核心在于,完善相关立法,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,加大惩治力度。

  加强诚实信用立法,保证诉讼程序正当性;建立侵权损害赔偿制度,要求滥诉者对于其滥诉行为所导致的司法资源的浪费以及相对人民事权益的损害进行赔偿,包括要求其承担对方的诉讼费用及律师费;建立以事后处罚为主的滥诉制裁措施,如借鉴国外立法建立罚金制度,对有明显滥诉的当事人处以一定额度罚金,情节严重的可以依照妨害诉讼秩序的角度进行拘留,促使当事人合法、合理地行使诉讼权利;对滥用诉权行为,法官可以直接认定行为无效,保障诉讼正常进行;对滥用诉权的起诉,法官可将其归入缺乏“诉的利益”范畴,驳回起诉。目前,最高人民法院也正在研究制定相应的司法解释,可以通过立法或者司法解释对极个别动机不纯、一定时间内大量滥用申请权和诉权的,参照国外较为成熟的“黑名单”制度,在具备一定条件、一定期限内不再受理其申请和起诉,这与禁止令制度有相似之处——法院依据严格的程序在极端情况下可以发布针对某个当事人某方面禁止令,限制其提起信息公开诉讼的权利。现阶段,则可以通过发布典型案例的方式,对存在恶意诉讼、无理缠诉行为的非正常申请人,由行政机关或者人民法院采取适当措施规制。

  3、完善政府公文管理制度

  公文管理和信息公开好比车之双轮,适当的行政文书管理制度对于信息公开的目的实现不可或缺, ⑦须真正引起重视。我国政府网站服务要加快从 “信息发布”——“电子服务供给”——“服务整合”的目标迈进。首先,要建设并推广政府信息公开工作平台,并在《条例》中明确工作平台的法律地位,不断丰富平台数据并做到平台数据能够按需取用,为改善政府信息公开工作提供可靠的数据支撑。其次,应根据不同级别的政府、不同部门的特征制定不同的公开范例、目录和指南,这样一来有利于制定统一的标准来防止政府选择性的规避不愿公开的部分。再次,信息检索服务功能在网站诸多功能中处于核心位置,建构适当的规则引导行政工作人员对公文正确归类、编码、排序同时形成快速高效的索引机制,是信息公开制度可持续运行的重要条件。如编制政府信息公开答复模板和答复指引,提升政府信息公开答复的规范性和说理性。上海在这方面做出了有益的尝试与探索,如编制了政府信息公开答复模板,供各级行政机关使用;有了答复模板后,就可很大程度上避免答复的不规范性,如没有具体的法律条款援引以及缺乏对申请人进行必要的诉权告知。上海也编制了一些答复指引。明确了在答复信息不存在时,需要说明不存在的诸如未加工汇总、已遗失、已销毁、未找到等多种理由。在以信息不存在、非政府信息、非政府信息公开申请乃至非本机关公开职责权限范围上,通过增强说理性,也能够取得申请人一定程度上的理解,而不必等到了诉讼之后,才予以具体解释⑧ 。

注释:

1. 新京报:《立案登记制8个月 行政案件同比增六成以上》,载http://news.ifeng.com/a/20160229/47628428_0.shtml,2017年8月1日访问。

2. 朱恒顺:《降低立案门槛,让民告官不再难》,载http://news.ifeng.com/a/20140927/42099226_0.shtml,2017年8月1日访问。

3.参见赵正群:《行政之诉与诉权》,载《法学研究》1995年第6期。

4.参见喜子:《反思与重构:完善行政诉讼受案范围的诉权视角》,载《中国法学》2004年第1期;高家伟:《论行政诉权》,载《政法论坛》1998年第1期。

5.浙江省高级人民法院课题组:《政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究——以浙江法院审理的行政案件为实证样本》,《行政法学研究》,2009年第四期。

6.中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组:《中国政府透明度指数报告(2013)—以政府网站信息公开为视角》,来源: http://guoqing.china.com.cn/2014-12/09/content_34270050_3.htm,2015年3月15日访问。

7.[日]宇贺克也:《新•情报公開法[7]逐条解说》,有斐閣2010年第5版,第15-16页。

8.周勇: 《政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考》,载《行政法学研究》2011 年第 3 期。
责任编辑:张晨